【解读】《优化营商环境条例》解读

来源：国务院国资委发布时间：2021-11-03 16:49

　　10月22日,国务院颁布了《优化营商环境条例》(以下简称《条例》)。该《条例》对标国际先进水平,针对我国营商环境的突出短板和市场主体反映强烈的痛点、难点、堵点等问题,从构建公平竞争及其法治化的角度,在体制机制层面作出回应,推动优化营商环境工作纳入法治化轨道,引发各界积极评价。24日,世界银行正式发布《全球营商环境报告2020》(Doingbusiness2020),报告显示,中国营商环境排名跃居全球第31位,比去年提升15位,这与国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务的改革力度密不可分。

　　从10月8日《条例》草案通过审议到22日正式颁布,受到舆论广泛关注,澎湃新闻、凤凰网、中国经济网、21世纪经济报道等媒体观点认为制定《条例》显示了政府持续优化营商环境的努力,给了市场重要信心。此外,网民正面观感显著:28%的网民支持优化营商环境更加有法可依;21%的网民期待优化营商环境助推经济发展;18%的网民称赞该条例是真正的惠民政策;15%的网民希望尽快落实政策收到红利;14%的网民认为营商环境是企业发展之本。此次《条例》正式公布,在诸多方面亮点频频,符合前期普遍期待:

　　下决心,对标世界一流。此次公布的《条例》距离该行政法规今年7月向社会公开征求意见仅仅3个月。这样的速度和效率,充分体现出党中央、国务院在改善营商环境方面的决心和意志。《条例》分为七个章节,从市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等多方面、多角度、多层次地对优化营商环境的诸多问题作出了具体的规定,彰显党中央、国务院坚持问题导向和目标导向相结合,一方面,直面当前市场主体反映强烈的营商环境实践中遇到的突出问题,针对性地提出制度性解决方案,回应了社会关切,凝聚了社会共识,另一方面,按照国际一流标准,结合国内最佳典型实践,明确各领域优化营商环境的改革方向和目标,切实增强了市场主体制度获得感。

　　护主体,贯彻平权理念。《条例》强调对各类市场主体一视同仁,促进各类市场主体公平竞争和发展。“平等”一词在《条例》中共出现11次,《条例》明确要求“平等对待内资企业、外商投资企业等各类市场主体”“国家坚持权利平等、机会平等、规则平等,保障各种所有制经济平等受到法律保护”“国家保障各类市场主体依法平等使用各类生产要素和公共服务资源”“各类市场主体依法平等适用国家支持发展的政策”,上述规定都凸显党中央、国务院对各类市场主体平权发展的决心。《条例》同时强调,“政府和有关部门及其工作人员制定或者实施政策措施不依法平等对待各类市场主体,依法依规追究责任”,这些“暖民心”的政策是企业安心发展的“定心丸”。此外,《条例》第二章“市场主体”部分还从平等对待各类市场主体和保护市场主体合法权益两个方面,对保护自主经营权、市场准入、平等获取要素、招标投标和政府采购,以及保护财产权、保护知识产权、保护中小投资者、治理拖欠企业账款等内容进行了规定,意在加强对市场主体的保护,促进投资和企业的可持续发展。

　　营氛围,尊重市场规律。近年来,党中央、国务院围绕深化“放管服”改革、优化营商环境作出了一系列重大决策部署,《条例》更加全面系统地贯彻落实这些决策和部署。《条例》第三章“市场环境”部分围绕破解市场主体生产经营活动中可能遇到的障碍,对登记财产、跨境贸易、企业变更和注销,纳税、加大反垄断和不正当竞争执法、规范涉企收费,以及公用事业服务、融资服务、鼓励创新创业、规范行业协会商会、加强信用体系建设、地方政府依约履行等内容进行了规定。立法中传递的有效信息是,最大限度减少政府对市场资源的直接配置,最大限度减少政府对市场活动的直接干预,最大限度降低制度性交易成本,最大程度增强政府民事领域公信力,更大激发市场活力和社会创造力,增强发展动力。

　　重公开,提升服务效率。《条例》明确坚持政府主导和社会共治相结合的理念。一方面,明确各级政府及其有关部门优化营商环境的职责,严格规范权力边界,约束政府行为;另一方面,贯彻社会共治理念,注重发挥市场主体、行业协会商会、新闻媒体等各方面作用。第四章“政务服务”部分,围绕打造公平、公开、透明、高效的政府运行体系,按照融合线上线下服务、提升政务服务水平、诉求处理与监督评价三个方面,对政务服务大厅、人才服务、政务服务平台、政务服务数据共享交换、政务服务事项标准化、规范行政许可、行政许可清单管理、“证照分离”“多证合一”改革、严控设定证明事项、深化投资审批、优化工程建设项目审批、规范审批中介服务,以及政企沟通、媒体监督等内容进行了规定,为政务服务的不断优化提供法律法规支撑。

　　督公正,规范执法权限。《条例》把近年来各地区、各部门在优化营商环境方面行政执法大量行之有效的政策经验、实践做法上升到法规制度,使其进一步系统化、规范化,增强权威性、时效性和法律约束力,从制度层面为优化营商环境提供更加有力的保障和支撑。例如,第五章“监管执法”中包容审慎监管、“双随机、一公开”监管、信用监管、“互联网+监管”以及执法公示留痕可追溯等。此外,《条例》还将进一步增强各级政府公正监管、依法执法的意识,例如要求“行政执法中应当推广运用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段,依法慎重实施行政强制”“禁止将罚没收入与行政执法机关利益挂钩”等。值得一提的是,信用监管部分,从征求意见稿的第五十四条要求对失信主体实施联合惩戒,修改为正面鼓励的“创新和完善信用监管,强化信用监管的支撑保障”,彰显了科学立法、人性化立法的国际水平。此外,第五十五条还明确“对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎分类监管”,为数字经济等产业发展留出充足的政策空间,值得点赞。

　　强法治,稳定企业预期。《条例》首次对优化营商环境的目标、范围、原则进行了明确界定,聚焦企业反映集中的“准入不准营”“市场退出障碍”“融资难、融资贵”“审批手续多时间长”“执法检查过多过频”等痛点难点问题,从体制机制层面作出了明确规定,弥补了法规方面的空白。第六章“法治保障”部分,围绕推进法治政府建设,从政策制定与施行和法律责任两个方面,对政策制定、行政规范性文件的限定、完善多元纠纷解决机制、加强普法宣传推进公共法律服务体系建设、政府责任、行业协会商会责任等内容进行了规定。值得肯定的是,《条例》中明确了制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件,应当进行公平竞争审查。制定涉及市场主体权利义务的行政规范性文件,应当进行合法性审核。同时赋予市场主体认为地方性法规或规章与上位法相抵触时可享有向国务院提交书面审查建议的权利,这些规定对于稳定市场预期、提振市场主体信心,意义重大。